財政政策強(qiáng)調(diào)更加積極，主要體現(xiàn)在提高赤字率、增加專項(xiàng)債和超長期特別國債上。這將擴(kuò)大財政支出規(guī)模，提高財政支出增速，更好地防風(fēng)險、惠民生、穩(wěn)增長，兜牢基層“三?！钡拙€。

近日召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議關(guān)于2025年的工作目標(biāo)、政策基調(diào)、任務(wù)部署等都釋放了積極的信號，具有很強(qiáng)的前瞻性和針對性。

政策目標(biāo)新增“居民收入增長”，政策基調(diào)“更加積極有為”

對于2025年的宏觀調(diào)控目標(biāo)，會議在傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長、充分就業(yè)、物價穩(wěn)定、國際收支平衡這四大目標(biāo)的基礎(chǔ)上，額外強(qiáng)調(diào)了“促進(jìn)居民收入增長”，體現(xiàn)了對增強(qiáng)人民群眾獲得感的重視。宏觀政策總基調(diào)也“更加積極有為”，財政政策從“積極”到“更加積極”，貨幣政策從“穩(wěn)健”到“適度寬松”，體現(xiàn)了推動經(jīng)濟(jì)持續(xù)回升向好、提振市場信心和預(yù)期的決心。

“提高宏觀調(diào)控的前瞻性、針對性、有效性”，既是對過去宏觀調(diào)控的成功經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，更是基于當(dāng)前宏觀形勢的科學(xué)判斷作出的部署。當(dāng)前我國宏觀經(jīng)濟(jì)面臨內(nèi)部總需求不足和外部全球經(jīng)濟(jì)疲軟等壓力，非常之時當(dāng)有非常之舉、化壓力為動力。12月9日召開的中央政治局會議首提“加強(qiáng)超常規(guī)逆周期調(diào)節(jié)”，逆周期調(diào)節(jié)講究前瞻性，即走在預(yù)期前面，穩(wěn)定預(yù)期、穩(wěn)定總需求，進(jìn)而夯實(shí)經(jīng)濟(jì)回升向好基礎(chǔ)。對此，中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出“明年要堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)、以進(jìn)促穩(wěn)，守正創(chuàng)新、先立后破，系統(tǒng)集成、協(xié)同配合，充實(shí)完善政策工具箱”“把握政策取向，講求時機(jī)力度，各項(xiàng)工作能早則早、抓緊抓實(shí)，保證足夠力度；強(qiáng)化系統(tǒng)思維，注重各類政策和改革開放舉措的協(xié)調(diào)配合，放大政策效應(yīng)”。

經(jīng)濟(jì)工作的方法論和指導(dǎo)思想非常重要，直接影響行動路徑和效果，會議提出“各項(xiàng)工作能早則早”，強(qiáng)調(diào)政策要靠前發(fā)力，把握好節(jié)奏時機(jī)。這一方面能盡快形成實(shí)物工作量，另一方面能提振預(yù)期。系統(tǒng)思維則是另一重要方法，百年未有之大變局下的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展尤其復(fù)雜，意味著政策要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)具有多元性，只有政策和改革協(xié)調(diào)才能發(fā)揮合成效應(yīng)，避免合成謬誤。

財政政策更加積極，更加注重惠民生、促消費(fèi)、增后勁

會議提出“要實(shí)施更加積極的財政政策。提高財政赤字率，確保財政政策持續(xù)用力、更加給力”。

積極的財政政策在當(dāng)前可以發(fā)揮多重作用：一是以必要的支出力度擴(kuò)大總需求，通過提振內(nèi)需對沖外部不確定性。二是優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，支持新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展，促進(jìn)新舊動能轉(zhuǎn)換。三是穩(wěn)定預(yù)期，當(dāng)前各方對財政政策的期待較高，通過財政政策實(shí)施超常規(guī)逆周期調(diào)節(jié)能夠更好地穩(wěn)預(yù)期。四是防范化解包括房地產(chǎn)和金融在內(nèi)的重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險，更好地推進(jìn)保交樓、收儲等，持續(xù)用力推動房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)。

財政政策延續(xù)積極的基調(diào)，體現(xiàn)了政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性，同時強(qiáng)調(diào)更加積極，體現(xiàn)出政策的實(shí)事求是，因時因勢，順勢而為?！案臃e極”主要體現(xiàn)在提高赤字率、增加專項(xiàng)債和超長期特別國債上，這將擴(kuò)大財政支出規(guī)模，提高財政支出增速。筆者認(rèn)為，提高赤字率可實(shí)現(xiàn)三重功效：一是赤字規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，有利于加大支出力度，強(qiáng)化財政逆周期調(diào)節(jié)作用，更好地防風(fēng)險、惠民生、穩(wěn)增長。二是與其他財政工具相比，赤字率更能傳遞政策意圖，公眾對赤字率及其變化的關(guān)注度非常高，而且長期形成了“突破3%就是更加積極”的認(rèn)識，財政政策要想將有限的“子彈”用于穩(wěn)預(yù)期，有必要盡可能地體現(xiàn)在赤字率上。三是赤字規(guī)模中大概率仍是以中央國債為主，通過財政轉(zhuǎn)移支付能夠更好地保障基層財力，有利于地方做好“三保”工作。

會議提出，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，提高資金使用效益，更加注重惠民生、促消費(fèi)、增后勁，兜牢基層“三?！钡拙€。這與“適當(dāng)提高退休人員基本養(yǎng)老金，提高城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金，提高城鄉(xiāng)居民醫(yī)保財政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)”相互呼應(yīng)。近年來，我國持續(xù)優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，主要體現(xiàn)為從投資建設(shè)為主轉(zhuǎn)向建設(shè)與民生并重、民生支出占比持續(xù)提高的階段。這不僅是發(fā)展階段變化的要求，也是滿足人民美好生活需要的要求，還是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的要求。伴隨我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平逐步提高、城鎮(zhèn)化進(jìn)入“下半場”，以及人口老齡化進(jìn)程加快，居民的消費(fèi)需求從生存型消費(fèi)逐步升級為發(fā)展型消費(fèi)，尤其是醫(yī)療、教育、養(yǎng)老需求上升。財政取之于民、用之于民，也應(yīng)當(dāng)提高相關(guān)支出比重。同時，當(dāng)前內(nèi)需不足的一個重要原因是居民消費(fèi)意愿不足，如對醫(yī)療存在后顧之憂，因此從提振內(nèi)需特別是居民消費(fèi)需求以及穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)的角度，也有必要優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。

從收入和支出兩端統(tǒng)籌推進(jìn)財稅體制改革

會議提出“統(tǒng)籌推進(jìn)財稅體制改革，增加地方自主財力”。筆者認(rèn)為，2025年財政政策和財稅體制改革將以更大力度推動經(jīng)濟(jì)持續(xù)回升向好。

深化財稅體制改革，短期內(nèi)應(yīng)增加地方自主財力；從長期來看，改革的核心是上移部分事權(quán)和支出責(zé)任至中央政府，避免地方政府承擔(dān)過多的支出責(zé)任，從而減少地方違規(guī)舉債的動機(jī)。30年前的分稅制改革解決了中央財政收入占比過低、中央宏觀調(diào)控能力不足的問題，但事權(quán)和支出責(zé)任劃分問題不是當(dāng)時的主要矛盾。當(dāng)前收入端的問題仍很重要、亟須解決，因此應(yīng)積極增加地方自主財力，應(yīng)盡快出臺難度不大并能夠有效緩解地方收支矛盾的稅制改革方案。在征管可控的前提下，推進(jìn)消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方，同時為避免區(qū)域間財力差距拉大，需統(tǒng)籌完善轉(zhuǎn)移支付制度。研究推進(jìn)城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加、地方教育附加合并為地方附加稅的過程中，一方面應(yīng)合理評估對相關(guān)納稅人的影響，尤其是對享受相關(guān)稅收優(yōu)惠政策的微觀主體的影響；另一方面應(yīng)統(tǒng)籌考慮相關(guān)稅費(fèi)收入的用途管理。完善增值稅抵扣鏈條，重點(diǎn)在于逐步清理不規(guī)范、不合理的優(yōu)惠政策，以增強(qiáng)增值稅的稅收中性并強(qiáng)化其收入籌集功能。動態(tài)優(yōu)化共享稅分享比例，在理想情況下，應(yīng)尋找在更好發(fā)揮中央和地方兩個積極性、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、加快全國統(tǒng)一大市場建設(shè)等多重目標(biāo)下的合理平衡。

此外，在目前地方財政順暢運(yùn)行高度依賴中央轉(zhuǎn)移支付的背景下，支出端的改革也是本輪改革推進(jìn)的重點(diǎn)。上移事權(quán)和支出責(zé)任是治本之策，否則“地方支出責(zé)任重—地方財政緊平衡—中央加大轉(zhuǎn)移支付—財政資金使用效率低和逆向激勵”的循環(huán)難以被打破。

從構(gòu)建債務(wù)管理長效機(jī)制來看，有必要在“四本預(yù)算”之外，研究建立債務(wù)預(yù)算和資本預(yù)算，與政府資產(chǎn)負(fù)債表和綜合財務(wù)報告相銜接。當(dāng)前我國政府債務(wù)管理主要是余額和限額管理，尚未編制涵蓋規(guī)模、結(jié)構(gòu)、還本付息計劃、投向等更詳細(xì)的債務(wù)預(yù)算，債務(wù)約束力不足，有必要建立起債務(wù)預(yù)算和資本預(yù)算。資本預(yù)算即針對政府固定資產(chǎn)投資等能夠形成公共固定資產(chǎn)的財政支出活動編制的預(yù)算；債務(wù)預(yù)算是對政府債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、還本付息計劃等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)劃的預(yù)算，是現(xiàn)行債務(wù)限額管理的升級版。